施政報告
(三) 房屋及土地供應
理念
46. 去年我在《施政報告》中提出本屆政府的房屋政策有四個元素：第一，房屋並非簡單的商品，在尊重自由市場經濟的同時，政府有其不可或缺的角色；第二，以置業為主導，致力建立置業階梯，為不同收入家庭重燃置業希望；第三，聚焦供應，在《長遠房屋策略》（《長策》）的基礎上，增加房屋單位；以及第四，在新供應未到位前，善用現有房屋資源，協助長時間輪候公共租住房屋（公屋）的家庭和居住環境惡劣的居民。
47. 要落實上述房屋政策和滿足香港經濟發展對土地樓房的需求，我們必須增加土地供應。我們必須大刀闊斧、排除萬難和持之以恆地開拓土地，不應因為經濟的短期波動，或物業價格的升跌，而動搖政府覓地造地、建立土地儲備的決心，避免再次出現土地供應不足的惡果。
48. 「安得廣廈千萬間」，讓市民安居，大眾才樂以香港為家，政府有責任為不同收入的家庭提供適切居所。由於房屋持續供不應求，公屋平均輪候時間不斷延長，而近年大幅上升的私營房屋價格已超越一般家庭的負擔能力，我會在任內增加公營房屋的比例，調撥更多土地作公營房屋發展3，並承諾政府開拓的新增土地，以房屋單位計算，七成應用於公營房屋。
現況
49. 樓價高企，房屋供不應求，是市民最關注的民生問題。2018年8月份整體私人住宅物業的售價較去年同期高出16%，處於歷史高位。市民的置業購買力指數，即按揭供款相對住戶入息中位數的比率，亦持續惡化至今年第二季的74%，高於2017年全年平均水平的67%。目前，超過150 000個家庭和單身長者正輪候公屋，他們的平均輪候時間長達5.3年。
房屋政策
50. 今年6月我公布了六項新房屋政策，當中最重要的是修訂資助出售房屋的定價機制，令售價與私人房屋市價脫鈎，而改以申請人的負擔能力為基礎。社會各界反應正面，並預期會吸引大量申請。香港房屋委員會（房委會）已因應新定價政策而重新接受2018年居屋的申請，而計劃恆常化後的首個「綠表置居計劃」（「綠置居」）項目和由市區重建局（市建局）提供的「港人首次置業」（「首置」）先導項目，亦會陸續開售。這三個項目將提供總共7 426個單位。4
51. 經調整定價機制後，加上買家可取得高達九成或甚至更高的按揭成數，令今後的資助出售房屋都是目標家庭「買得起」、「供得起」的，而每月的供款佔家庭總入息一般不會超過40%。
香港房屋協會
52. 香港房屋協會（房協）是政府房屋政策上的重要合作伙伴，對為中低收入家庭提供公屋單位和資助出售單位方面發揮積極作用。新的居屋定價機制會影響房協資助出售房屋的定價，或會對房協造成財政影響。就此，政府會檢視與房協的地價安排。此外，政府願意就房協重建老舊屋邨提供協助並藉此增加公營房屋單位的供應。政府已決定將今年6月公布改撥為公營房屋發展的其中一幅位於啟德的用地給房協用作重建真善美村，然後再在真善美村原址重建樂民新村。啟德用地的其餘新建單位亦可用作安置其他受政府發展計劃或市建局項目影響的合資格非業主住戶。
公務員建屋合作社樓宇
53. 部分的公務員建屋合作社樓宇位於市區的高密度發展地段，這些樓宇樓齡高而密度低，未有用盡有關地段的地積比率，加上個別地段鄰近現有公共屋邨及有關配套設施，若然我們能啟動這些樓宇的重建，將可增加房屋供應。
54. 為此，我會邀請市建局物色一至兩個適合作高密度發展的公務員合作社地段作為試點，並研究按照市建局沿用的推展項目方式，重建該些合作社地段。若重建能盡用該地段的地積比率，我們會要求市建局把部分收回的土地預留作興建公營房屋，之前提及的房協安置屋邨構思，也可用於處理重建公務員合作社項目時的遷置問題。
大坑西邨重建計劃
55. 石硤尾大坑西邨是一個為低收入家庭提供低於市值租金的私營出租屋邨，由非牟利團體香港平民屋宇公司興建和管理。平民屋宇公司籌劃在原址分階段重建大坑西邨，並正就遷置的安排諮詢受影響的住戶。政府已明確表示，在該公司須就居民的安置作出妥善安排的前提下，會大力支持該公司盡快落實重建計劃，並提供所需協助，以改善屋邨設施和增加房屋供應。
檢視《長遠房屋策略》
56. 基於我的房屋理念和政策，《長策》下未來十年的房屋供應目標中的公私營房屋比例可能需作調整。事實上，社會對十年房屋供應中的公私營房屋比例應否維持60:40，也有不同意見。運房局會在更新下一個十年房屋供應目標的時候，充分考慮最新的發展和社會各界的意見。
有效運用公營房屋資源
57. 為增加短期房屋供應，我建議房委會及房協考慮以下三個新措施：
- 房委會在參考房協先導計劃的實施情況後加入該計劃讓其資助出售單位業主亦可將未補價的單位分租給有需要家庭；
- 接納房協的建議，在其轄下的未補價資助出售房屋試行一項「長者業主樓換樓先導計劃」，讓年滿60歲並擁有單位業權滿十年的業主，可在未補價的第二市場出售其原有單位後購買一個面積較小的單位；及
- 由房委會推出一項嶄新的優惠措施，容許所有家庭成員均年滿70歲的全長者寬敞戶，在調遷至較小的新或經翻新的單位後，可享終身全免租金。
增加過渡性房屋供應
58. 在新供應到位前，運房局轄下的專責小組會積極協助和促成各項由民間主導和推行的短期措施，以增加過渡性住屋供應。至今，由香港社會服務聯會營運的「社會房屋共享計劃」已推出多個項目，合共提供153個單位，而位於深水埗南昌街的「組合社會房屋計劃」，已獲關愛基金撥款資助，預計提供90個單位。此外，在重新推出的活化工廈措施，我們會容許改裝整幢工廈為過渡性房屋。政府亦積極協助非牟利機構，研究可否於閒置的私人和政府土地興建預製組合屋，現時有數個項目正在進行。
土地供應
59. 本屆政府在過去一年已重建置業階梯，並重定資助出售房屋價格，我們現在急需處理的問題是「地從何來」。事實上，土地供應不足，不單導致房屋供應短缺，同時也影響市民的生活質素，從幼兒中心到安老設施；從基本的教育醫療服務到消閒的休憩空間和文娛康樂設施；從維持傳統行業優勢到推動新經濟產業，無一不需要土地。簡言之，社會的整體民生、經濟以至運輸基建發展，均倚靠土地資源才能成事，否則一切的策略和計劃只會流為空談。
開發土地 從來不易
60. 2011年11月我以發展局局長身份，展開名為「優化土地供應策略」的公眾參與活動，提出包括維港以外填海、發展岩洞和善用棕地、農地等六項措施。我當時公開表示，「開拓土地非常困難，是越來越難。但無論如何，為了香港的長遠發展，我們必須迎難而上。」事隔七年，較大型的土地開發工作舉步維艱，上屆政府爭分奪秒全力推進改劃用地的短中期措施和古洞北╱粉嶺北、洪水橋、元朗南及東涌新發展區項目，但受制於項目的複雜性和漫長的程序，加上發展土地觸及土地業權人以至居民和其他持份者的利益，要理順這些矛盾需要時間，往往令項目出現延誤或規模縮小。
土地供應專責小組
61. 去年9月成立的土地供應專責小組（「專責小組」）肩負起與民共議，嘗試凝聚社會最大共識的任務。「專責小組」主席、副主席和各成員全情投入，剛於上月完成了為期五個月的公眾參與活動，我對「專責小組」表示衷心感謝，並期待在今年年底收到「專責小組」提交的全面報告。
62. 半個月前，「專責小組」按我的要求，和我分享了他們的初步主要觀察。當大家聚焦小組就個別土地供應選項的觀察，吸引我注意力的是小組認為社會普遍認同土地供應是「刻不容緩」、要「未雨綢繆」和須「多管齊下」這三句話。我現提出符合這政策目標的一些土地供應計劃，至於各個選項的進一步分析，我會詳細考慮小組的全面建議報告。
明日大嶼
63. 大嶼山是香港最大的島嶼，香港國際機場坐落於此，是我們通往世界各地的大門。待港珠澳大橋通車後，香港與其他粵港澳大灣區城市的交通將更為便捷，大嶼山會成為通往世界和連接其他大灣區城市的「雙門戶」。
64. 政府提出發展大嶼山的願景，涵蓋中部水域交椅洲和喜靈洲附近的人工島、大嶼山北岸和屯門沿海地帶，包括重新規劃後的內河碼頭區和龍鼓灘等多個發展區；並配以一套全新的運輸基建網絡貫通各區，為香港經濟發展、民生改善，為市民安居樂業燃點希望。我們會透過以下五項政策方針，並作出投資，實現這個跨越未來二、三十年的願景。
- 釋放土地潛力，增加土地供應，建立近零碳排放的宜居城市
為釋放大嶼山現有土地的發展潛力，我們已於本年初為港鐵小蠔灣車廠用地啟動法定規劃程序，估計其上蓋發展於中長期可提供不少於14 000個住宅單位。我們希望透過這車廠用地建設一個包括公、私營房屋及社區設施的小蠔灣社區，當中需要周全考慮規劃、公私營房屋比例、交通配套、發展時間表及港鐵公司參與等因素。
政府決定馬上展開研究在交椅洲和喜靈洲附近分階段填海，建造合共約1 700公頃的多個人工島。研究和設計工作將於短期內啟動，爭取首階段的填海工程於2025年展開。透過填海所得的土地儲備，可規劃用作興建26至40萬個住宅單位，供70萬至110萬人口居住，其中七成為公營房屋。預計首階段的住宅單位可在2032年入伙。在中部水域興建人工島有助滿足長遠的房屋、經濟及就業需要，配合香港整體人口增長及經濟發展。我們可運用新增的土地儲備，將現時市區的稠密人口分散，有利落實舊區重建，改善居住環境，達致更均衡的全港空間發展布局。
我們正計劃在交椅洲和喜靈洲人工島發展近零碳排放的先導區。我們會研究更廣泛採用再生能源、高能源效益設計和科技、環保交通運輸模式，提高綠化比率，以及更先進的回收及廢物管理措施等，以實現零碳排放社區的長遠願景。另一方面，我們會以東涌新市鎮擴展區作為首個試點，推行智慧、環保及對環境氣候具抗禦力的城市概念。 - 運輸基建先行，鞏固「雙門戶」優勢
「明日大嶼願景」的其中一脈發展主軸是運輸基建先行。我們會研究興建一條新的主要運輸走廊，以道路和鐵路連接屯門沿海地帶、北大嶼山、中部水域人工島和港島北的傳統商業中心，並會推展一條與北大嶼山公路並行的高速公路和擴建龍門路。新的運輸走廊既可以拉近赤鱲角機場與香港島的距離，從而鞏固大嶼山的「雙門戶」角色，更有助新界西部經濟走廊的形成；與此同時，亦會釋放中部水域人工島、龍鼓灘近岸填海土地、內河碼頭區、屯門東和屯門西等沿線地區的發展潛力。這條運輸走廊亦會紓緩現時西鐵和屯門公路繁忙時段的擠逼情況，大大改善新界西北的交通運輸系統和提升香港整體交通網絡的彈性及抗禦力。 - 發展「機場城市」及第三個核心商業區，推動經濟發展
政府將邀請香港機場管理局（機管局）就香港口岸人工島上蓋發展項目提交發展方案。連同機場三跑系統、位於南貨運區的高增值物流中心、航天城發展項目、以及剛獲機管局收購私人權益的亞洲博覽館及其第二期發展，大嶼山將會成為連接粵港澳大灣區以至全世界的「機場城市」，鞏固及提升香港國際商業中心地位。
填海所得的中部水域人工島，將會是繼中區及九龍東後香港第三個核心商業區。中部水域人工島將極具地理優勢，由新的運輸系統連接中上環和大嶼山本島，既可與港島傳統商業中心區相輔相成，亦可與先進的「機場城市」發揮協同效應，為傳統和新興產業提供廣闊的發展空間。我們初步估計中部水域人工島可提供約340 000個就業職位。 - 提升環境實力，達致可持續發展
「明日大嶼願景」的第四個發展主軸是可持續發展。我們會堅定秉承「北發展、南保育」的規劃原則，在推展基建及發展項目的同時貫徹「先保育，後發展」的方針。我們會成立10億元的「大嶼山保育基金」，在大嶼山郊區推動及落實保育工作，及在一些偏遠鄉村和社區進行民生改善工程。
我們亦會檢討相關法例及釐訂更有效措施管制於大嶼山的高生態價值地區進行填土、傾倒廢料及相關破壞環境的發展活動，以加強保護這些優美的自然環境。 - 增加休閒娛樂設施，推動健康生活
大嶼山擁有豐富的藍綠自然資源，在妥善保護環境的前提下，具有成為休閒和娛樂好去處的發展潛力。我們會增設便利行人的步行道和單車徑網絡，連接現時東涌新市鎮，並探討連接東涌和機場島的可行性，實踐綠色生活。此外，我們會分階段制訂及落實全面的大嶼山遠足徑和康樂設施計劃，包括建造遠足徑網絡，並盡量連結多個文物、生態和康樂熱點，提供多元化休閒體驗，以及推動健康生活模式。
我們會發展欣澳為休閒和娛樂樞紐，舉辦超大型活動和國際或本地競賽盛事吸引旅客。欣澳將與迪士尼樂園度假區擴展項目形成協同效應。
65. 「明日大嶼願景」涉及香港未來數十年的整體規劃以及多項大型基建的推行，涉及多個政策局、政府部門和非政府機構，需要周詳的協調和大量統籌工作。「明日大嶼願景」是本屆政府的重點工作，我會盡快成立直接向我負責的專責統籌辦事處，就整體方向提供督導，統籌並監察計劃的規劃及落實。這個辦事處會按需要擴展，務求讓政策和執行有效對接。
新界棕地發展
66. 新界棕地是被破壞了的綠化地或農地，用來發展房屋理所當然。這個看似簡單的選項其實是困難重重。我必須先指出發展棕地從來是土地供應中的重要一環。我們正規劃及推展的古洞北╱粉嶺北、洪水橋及元朗南等新發展區，就涵蓋合共約340公頃的棕地，而新界北策略發展區亦涉及約200公頃棕地。這些發展區從公眾諮詢、改劃用途到收地、清拆和涉及的補償安置，往往需時十年或以上。例如我擔任發展局局長期間在2008年展開的「新界東北發展」（即今日的古洞北╱粉嶺北發展區項目），至今仍未正式展開收地，談不上工程上馬。
67. 但無論如何，我認同社會期望發展棕地，既可增加房屋供應，亦可改善目前新界部分地區雜亂無章的景觀。我已指示發展局統籌有關部門提前研究新界北棕地的發展，並展開其餘760公頃棕地的研究，探討這些零散的棕地當中哪些較具發展潛力。由於很多棕地正用作港口後勤、物流運作、回收場、建造業機械及物料貯存等用途，我們亦必須考慮如何按經濟發展的需要處理或重置這些現有作業。我們預計在今年內會完成兩項早前已啟動的棕地作業研究，以便制訂政策和擬訂執行安排。
「土地共享先導計劃」
68. 根據一些公開資料及粗略估計，私人發展商合共擁有不少於1 000公頃的新界農地。過去五年，城市規劃委員會（城規會）審議了20多宗涉及新界土地的私人屋宇發展的改劃申請，總面積約40公頃。由於基建配套不足、規劃考慮因素或地區人士反對，當中只有七宗獲得城規會同意。這些獲批申請涉及總面積約18公頃，估計可以提供約2 800個私營住宅單位，遠比公營房屋的發展密度為低，可見土地未盡其用。若私人土地被納入政府發展計劃，屬公營房屋發展或基建配套設施之用，我們會繼續引用《收回土地條例》收回。但若要更早釋放、更好利用那些不在政府發展規劃的私人擁有土地，我們認為可以透過公平和具高透明度的「土地共享先導計劃」，以在短中期滿足公營和私營房屋的需求。
69. 發展局局長會按以下方向和原則，盡快制訂一套可行方案：
- 政府會公開邀請「土地共享」申請，申請者必須在其建議中清楚說明如何透過提升基建、地積比率或改劃土地用途等方法，在其擁有的私人土地上於短中期帶來相當數量的房屋單位。申請所涉及的新增樓面面積，將由政府與申請者「共享」，當中不少於6至7成須用作興建以資助出售房屋為主的公營房屋，而公營房屋的類別將因應資助房屋政策、土地位置和周邊配套等因素而決定；
- 申請者必須依從所有適用的法定程序及土地行政機制，包括向城規會提出改變規劃用途或規劃申請，以及就修改地契向政府繳付屬項目內私營房屋和商業配套的十足市值地價；
- 為利用私營機構的效率和加快發展速度，申請者須負責興建支援有關發展甚至能惠及當地社區的基建設施，費用經政府從成本效益角度審核後，可從地價中扣減。此外，申請者須自行統一發展範圍內的私人土地業權。如基建設施涉及私人土地，政府可考慮以公眾利益為依歸，按一貫安排收回相關土地以提供基建；及
- 申請機制必須公平、公開和透明，讓所有合資格私人土地業權人都可參加，並以一套公開準則和程序處理各個申請及挑選合適的項目。此外，計劃需在資訊發放上做到適時透明，釋除公眾疑慮。就此，申請會呈交大部分成員屬非官方人士的土地及建設諮詢委員會考慮，並須獲行政長官會同行政會議批准。
70. 我亦會要求發展局為先導計劃設時限和可處理面積上限，以便政府能在短中期處理最具效益的項目。我希望在參考土地供應專責小組的最終報告後，於明年推出先導計劃。
活化工廈
71. 政府在先前活化工廈計劃至今批出合共124宗改裝整幢舊工廈以及重建工廈的申請。計劃提供更多樓面面積以配合香港不斷轉變的社會及經濟需要，亦善用了珍貴的土地資源。經檢討成效後，我們決定重啟工廈活化計劃。新計劃加入了改裝整幢工廈作過渡性房屋用途。
72. 新計劃包括以下措施：
- 地政總署將於限時三年內接受業主申請改裝位於「商業」、「其他指定用途」註明「商貿」（「商貿」）及「工業」地帶內而樓齡為15年或以上的整幢工廈，作符合規劃的用途，並免收地契豁免書費用；但有別於先前計劃，建議加入額外條件，即申請者須在完成改裝工廈後，將10%樓面面積用於政府指定的用途；
- 為推動業主重建那些於1987年前落成的工廈，我們會延伸現時在部分「住宅」地帶內適度提高最高住用地積比率的規劃政策，在位於主要市區及新市鎮的非「住宅」地帶內，容許相關工廈重建項目可放寬最高核准非住用地積比率，上限為20%；但個別申請須在限時三年內向城規會提出，並須在獲批後於指定時間內完成契約修訂；
- 容許活化工廈可提供過渡性房屋。具體來說，業主如利用已經或即將整幢改裝位於「商貿」、「商業」、「綜合發展區」及「住宅」地帶的工廈作非工業用途，並在改裝後將整幢或部分樓層用作過渡性房屋，政府會彈性處理規劃及樓宇設計等規定，並免收作過渡性房屋用途的地契豁免書費用。我們鼓勵業主與非政府機構合作，提供過渡性房屋給未獲分配公屋或有其他住屋需要的基層市民。運房局轄下的專責小組，將就民間推動的過渡性房屋項目提供一站式的統籌支援。
73. 此外，由於部分工廈業權分散，業主未必能於短期內就改裝整幢或重建工廈達成共識，因此我們亦會推出以下措施，以便善用現有工廈資源 ─
- 在設定期限（初步為五年）內放寬申請地契豁免書的政策，讓符合規劃要求的文化、藝術及創意產業，在無須另行申請地契豁免及繳交豁免費的情況下，於現時工廈的個別單位內運作；
- 在顧及公眾安全的前提下，擴大緩衝樓層的可准許用途，以涵蓋電訊機樓中心和電腦╱數據處理中心用途，促成改裝工廈低層樓層為非工業用途；及
- 公布工廈地契內註明的「倉庫」用途具更廣闊的定義，可涵蓋貨物裝卸及貨運設施和可循環再造物料回收中心。
發展局稍後會宣布上述措施的具體內容，並在今年年底起陸續實施各個環節。
精簡管制、加快供應
74. 為了加快房屋土地發展供應，發展局已成立督導小組，研究如何精簡轄下部門的發展審批流程。我們亦已於土地及建設諮詢委員會下成立了一個聯合委員會，為精簡審批安排建議凝聚共識。我們已於今年9月就第一批建議諮詢聯合委員會的意見，包括如何理順建築物高度限制、綠化覆蓋率及園境要求的審批工作，並獲聯合委員會普遍支持。未來一年，督導小組會繼續認真檢視精簡審批流程的空間，並陸續推出有關安排。
