施政报告
(三) 房屋及土地供应
理念
46. 去年我在《施政报告》中提出本届政府的房屋政策有四个元素：第一，房屋并非简单的商品，在尊重自由市场经济的同时，政府有其不可或缺的角色；第二，以置业为主导，致力建立置业阶梯，为不同收入家庭重燃置业希望；第三，聚焦供应，在《长远房屋策略》（《长策》）的基础上，增加房屋单位；以及第四，在新供应未到位前，善用现有房屋资源，协助长时间轮候公共租住房屋（公屋）的家庭和居住环境恶劣的居民。
47. 要落实上述房屋政策和满足香港经济发展对土地楼房的需求，我们必须增加土地供应。我们必须大刀阔斧、排除万难和持之以恒地开拓土地，不应因为经济的短期波动，或物业价格的升跌，而动摇政府觅地造地、建立土地储备的决心，避免再次出现土地供应不足的恶果。
48. 「安得广厦千万间」，让市民安居，大众才乐以香港为家，政府有责任为不同收入的家庭提供适切居所。由于房屋持续供不应求，公屋平均轮候时间不断延长，而近年大幅上升的私营房屋价格已超越一般家庭的负担能力，我会在任内增加公营房屋的比例，调拨更多土地作公营房屋发展3，并承诺政府开拓的新增土地，以房屋单位计算，七成应用于公营房屋。
现况
49. 楼价高企，房屋供不应求，是市民最关注的民生问题。2018年8月份整体私人住宅物业的售价较去年同期高出16%，处于历史高位。市民的置业购买力指数，即按揭供款相对住户入息中位数的比率，亦持续恶化至今年第二季的74%，高于2017年全年平均水平的67%。目前，超过150 000个家庭和单身长者正轮候公屋，他们的平均轮候时间长达5.3年。
房屋政策
50. 今年6月我公布了六项新房屋政策，当中最重要的是修订资助出售房屋的定价机制，令售价与私人房屋市价脱钩，而改以申请人的负担能力为基础。社会各界反应正面，并预期会吸引大量申请。香港房屋委员会（房委会）已因应新定价政策而重新接受2018年居屋的申请，而计划恒常化后的首个「绿表置居计划」（「绿置居」）项目和由市区重建局（市建局）提供的「港人首次置业」（「首置」）先导项目，亦会陆续开售。这三个项目将提供总共7 426个单位。4
51. 经调整定价机制后，加上买家可取得高达九成或甚至更高的按揭成数，令今后的资助出售房屋都是目标家庭「买得起」、「供得起」的，而每月的供款占家庭总入息一般不会超过40%。
香港房屋协会
52. 香港房屋协会（房协）是政府房屋政策上的重要合作伙伴，对为中低收入家庭提供公屋单位和资助出售单位方面发挥积极作用。新的居屋定价机制会影响房协资助出售房屋的定价，或会对房协造成财政影响。就此，政府会检视与房协的地价安排。此外，政府愿意就房协重建老旧屋邨提供协助并藉此增加公营房屋单位的供应。政府已决定将今年6月公布改拨为公营房屋发展的其中一幅位于启德的用地给房协用作重建真善美村，然后再在真善美村原址重建乐民新村。启德用地的其余新建单位亦可用作安置其他受政府发展计划或市建局项目影响的合资格非业主住户。
公务员建屋合作社楼宇
53. 部分的公务员建屋合作社楼宇位于市区的高密度发展地段，这些楼宇楼龄高而密度低，未有用尽有关地段的地积比率，加上个别地段邻近现有公共屋邨及有关配套设施，若然我们能启动这些楼宇的重建，将可增加房屋供应。
54. 为此，我会邀请市建局物色一至两个适合作高密度发展的公务员合作社地段作为试点，并研究按照市建局沿用的推展项目方式，重建该些合作社地段。若重建能尽用该地段的地积比率，我们会要求市建局把部分收回的土地预留作兴建公营房屋，之前提及的房协安置屋邨构思，也可用于处理重建公务员合作社项目时的迁置问题。
大坑西邨重建计划
55. 石硖尾大坑西邨是一个为低收入家庭提供低于市值租金的私营出租屋邨，由非牟利团体香港平民屋宇公司兴建和管理。平民屋宇公司筹划在原址分阶段重建大坑西邨，并正就迁置的安排谘询受影响的住户。政府已明确表示，在该公司须就居民的安置作出妥善安排的前提下，会大力支持该公司尽快落实重建计划，并提供所需协助，以改善屋邨设施和增加房屋供应。
检视《长远房屋策略》
56. 基于我的房屋理念和政策，《长策》下未来十年的房屋供应目标中的公私营房屋比例可能需作调整。事实上，社会对十年房屋供应中的公私营房屋比例应否维持60:40，也有不同意见。运房局会在更新下一个十年房屋供应目标的时候，充分考虑最新的发展和社会各界的意见。
有效运用公营房屋资源
57. 为增加短期房屋供应，我建议房委会及房协考虑以下三个新措施：
- 房委会在参考房协先导计划的实施情况后加入该计划让其资助出售单位业主亦可将未补价的单位分租给有需要家庭；
- 接纳房协的建议，在其辖下的未补价资助出售房屋试行一项「长者业主楼换楼先导计划」，让年满60岁并拥有单位业权满十年的业主，可在未补价的第二市场出售其原有单位后购买一个面积较小的单位；及
- 由房委会推出一项崭新的优惠措施，容许所有家庭成员均年满70岁的全长者宽敞户，在调迁至较小的新或经翻新的单位后，可享终身全免租金。
增加过渡性房屋供应
58. 在新供应到位前，运房局辖下的专责小组会积极协助和促成各项由民间主导和推行的短期措施，以增加过渡性住屋供应。至今，由香港社会服务联会营运的「社会房屋共享计划」已推出多个项目，合共提供153个单位，而位于深水埗南昌街的「组合社会房屋计划」，已获关爱基金拨款资助，预计提供90个单位。此外，在重新推出的活化工厦措施，我们会容许改装整幢工厦为过渡性房屋。政府亦积极协助非牟利机构，研究可否于闲置的私人和政府土地兴建预制组合屋，现时有数个项目正在进行。
土地供应
59. 本届政府在过去一年已重建置业阶梯，并重定资助出售房屋价格，我们现在急需处理的问题是「地从何来」。事实上，土地供应不足，不单导致房屋供应短缺，同时也影响市民的生活质素，从幼儿中心到安老设施；从基本的教育医疗服务到消闲的休憩空间和文娱康乐设施；从维持传统行业优势到推动新经济产业，无一不需要土地。简言之，社会的整体民生、经济以至运输基建发展，均倚靠土地资源才能成事，否则一切的策略和计划只会流为空谈。
开发土地 从来不易
60. 2011年11月我以发展局局长身份，展开名为「优化土地供应策略」的公众参与活动，提出包括维港以外填海、发展岩洞和善用棕地、农地等六项措施。我当时公开表示，「开拓土地非常困难，是越来越难。但无论如何，为了香港的长远发展，我们必须迎难而上。」事隔七年，较大型的土地开发工作举步维艰，上届政府争分夺秒全力推进改划用地的短中期措施和古洞北╱粉岭北、洪水桥、元朗南及东涌新发展区项目，但受制于项目的复杂性和漫长的程序，加上发展土地触及土地业权人以至居民和其他持份者的利益，要理顺这些矛盾需要时间，往往令项目出现延误或规模缩小。
土地供应专责小组
61. 去年9月成立的土地供应专责小组（「专责小组」）肩负起与民共议，尝试凝聚社会最大共识的任务。「专责小组」主席、副主席和各成员全情投入，刚于上月完成了为期五个月的公众参与活动，我对「专责小组」表示衷心感谢，并期待在今年年底收到「专责小组」提交的全面报告。
62. 半个月前，「专责小组」按我的要求，和我分享了他们的初步主要观察。当大家聚焦小组就个别土地供应选项的观察，吸引我注意力的是小组认为社会普遍认同土地供应是「刻不容缓」、要「未雨绸缪」和须「多管齐下」这三句话。我现提出符合这政策目标的一些土地供应计划，至于各个选项的进一步分析，我会详细考虑小组的全面建议报告。
明日大屿
63. 大屿山是香港最大的岛屿，香港国际机场坐落于此，是我们通往世界各地的大门。待港珠澳大桥通车后，香港与其他粤港澳大湾区城市的交通将更为便捷，大屿山会成为通往世界和连接其他大湾区城市的「双门户」。
64. 政府提出发展大屿山的愿景，涵盖中部水域交椅洲和喜灵洲附近的人工岛、大屿山北岸和屯门沿海地带，包括重新规划后的内河码头区和龙鼓滩等多个发展区；并配以一套全新的运输基建网络贯通各区，为香港经济发展、民生改善，为市民安居乐业燃点希望。我们会透过以下五项政策方针，并作出投资，实现这个跨越未来二、三十年的愿景。
- 释放土地潜力，增加土地供应，建立近零碳排放的宜居城市
为释放大屿山现有土地的发展潜力，我们已于本年初为港铁小蚝湾车厂用地启动法定规划程序，估计其上盖发展于中长期可提供不少于14 000个住宅单位。我们希望透过这车厂用地建设一个包括公、私营房屋及社区设施的小蚝湾社区，当中需要周全考虑规划、公私营房屋比例、交通配套、发展时间表及港铁公司参与等因素。
政府决定马上展开研究在交椅洲和喜灵洲附近分阶段填海，建造合共约1 700公顷的多个人工岛。研究和设计工作将于短期内启动，争取首阶段的填海工程于2025年展开。透过填海所得的土地储备，可规划用作兴建26至40万个住宅单位，供70万至110万人口居住，其中七成为公营房屋。预计首阶段的住宅单位可在2032年入伙。在中部水域兴建人工岛有助满足长远的房屋、经济及就业需要，配合香港整体人口增长及经济发展。我们可运用新增的土地储备，将现时市区的稠密人口分散，有利落实旧区重建，改善居住环境，达致更均衡的全港空间发展布局。
我们正计划在交椅洲和喜灵洲人工岛发展近零碳排放的先导区。我们会研究更广泛采用再生能源、高能源效益设计和科技、环保交通运输模式，提高绿化比率，以及更先进的回收及废物管理措施等，以实现零碳排放社区的长远愿景。另一方面，我们会以东涌新市镇扩展区作为首个试点，推行智慧、环保及对环境气候具抗御力的城市概念。 - 运输基建先行，巩固「双门户」优势
「明日大屿愿景」的其中一脉发展主轴是运输基建先行。我们会研究兴建一条新的主要运输走廊，以道路和铁路连接屯门沿海地带、北大屿山、中部水域人工岛和港岛北的传统商业中心，并会推展一条与北大屿山公路并行的高速公路和扩建龙门路。新的运输走廊既可以拉近赤鱲角机场与香港岛的距离，从而巩固大屿山的「双门户」角色，更有助新界西部经济走廊的形成；与此同时，亦会释放中部水域人工岛、龙鼓滩近岸填海土地、内河码头区、屯门东和屯门西等沿线地区的发展潜力。这条运输走廊亦会纾缓现时西铁和屯门公路繁忙时段的挤逼情况，大大改善新界西北的交通运输系统和提升香港整体交通网络的弹性及抗御力。 - 发展「机场城市」及第三个核心商业区，推动经济发展
政府将邀请香港机场管理局（机管局）就香港口岸人工岛上盖发展项目提交发展方案。连同机场三跑系统、位于南货运区的高增值物流中心、航天城发展项目、以及刚获机管局收购私人权益的亚洲博览馆及其第二期发展，大屿山将会成为连接粤港澳大湾区以至全世界的「机场城市」，巩固及提升香港国际商业中心地位。
填海所得的中部水域人工岛，将会是继中区及九龙东后香港第三个核心商业区。中部水域人工岛将极具地理优势，由新的运输系统连接中上环和大屿山本岛，既可与港岛传统商业中心区相辅相成，亦可与先进的「机场城市」发挥协同效应，为传统和新兴产业提供广阔的发展空间。我们初步估计中部水域人工岛可提供约340 000个就业职位。 - 提升环境实力，达致可持续发展
「明日大屿愿景」的第四个发展主轴是可持续发展。我们会坚定秉承「北发展、南保育」的规划原则，在推展基建及发展项目的同时贯彻「先保育，后发展」的方针。我们会成立10亿元的「大屿山保育基金」，在大屿山郊区推动及落实保育工作，及在一些偏远乡村和社区进行民生改善工程。
我们亦会检讨相关法例及厘订更有效措施管制于大屿山的高生态价值地区进行填土、倾倒废料及相关破坏环境的发展活动，以加强保护这些优美的自然环境。 - 增加休闲娱乐设施，推动健康生活
大屿山拥有丰富的蓝绿自然资源，在妥善保护环境的前提下，具有成为休闲和娱乐好去处的发展潜力。我们会增设便利行人的步行道和单车径网络，连接现时东涌新市镇，并探讨连接东涌和机场岛的可行性，实践绿色生活。此外，我们会分阶段制订及落实全面的大屿山远足径和康乐设施计划，包括建造远足径网络，并尽量连结多个文物、生态和康乐热点，提供多元化休闲体验，以及推动健康生活模式。
我们会发展欣澳为休闲和娱乐枢纽，举办超大型活动和国际或本地竞赛盛事吸引旅客。欣澳将与迪士尼乐园度假区扩展项目形成协同效应。
65. 「明日大屿愿景」涉及香港未来数十年的整体规划以及多项大型基建的推行，涉及多个政策局、政府部门和非政府机构，需要周详的协调和大量统筹工作。「明日大屿愿景」是本届政府的重点工作，我会尽快成立直接向我负责的专责统筹办事处，就整体方向提供督导，统筹并监察计划的规划及落实。这个办事处会按需要扩展，务求让政策和执行有效对接。
新界棕地发展
66. 新界棕地是被破坏了的绿化地或农地，用来发展房屋理所当然。这个看似简单的选项其实是困难重重。我必须先指出发展棕地从来是土地供应中的重要一环。我们正规划及推展的古洞北╱粉岭北、洪水桥及元朗南等新发展区，就涵盖合共约340公顷的棕地，而新界北策略发展区亦涉及约200公顷棕地。这些发展区从公众谘询、改划用途到收地、清拆和涉及的补偿安置，往往需时十年或以上。例如我担任发展局局长期间在2008年展开的「新界东北发展」（即今日的古洞北╱粉岭北发展区项目），至今仍未正式展开收地，谈不上工程上马。
67. 但无论如何，我认同社会期望发展棕地，既可增加房屋供应，亦可改善目前新界部分地区杂乱无章的景观。我已指示发展局统筹有关部门提前研究新界北棕地的发展，并展开其余760公顷棕地的研究，探讨这些零散的棕地当中哪些较具发展潜力。由于很多棕地正用作港口后勤、物流运作、回收场、建造业机械及物料贮存等用途，我们亦必须考虑如何按经济发展的需要处理或重置这些现有作业。我们预计在今年内会完成两项早前已启动的棕地作业研究，以便制订政策和拟订执行安排。
「土地共享先导计划」
68. 根据一些公开资料及粗略估计，私人发展商合共拥有不少于1 000公顷的新界农地。过去五年，城市规划委员会（城规会）审议了20多宗涉及新界土地的私人屋宇发展的改划申请，总面积约40公顷。由于基建配套不足、规划考虑因素或地区人士反对，当中只有七宗获得城规会同意。这些获批申请涉及总面积约18公顷，估计可以提供约2 800个私营住宅单位，远比公营房屋的发展密度为低，可见土地未尽其用。若私人土地被纳入政府发展计划，属公营房屋发展或基建配套设施之用，我们会继续引用《收回土地条例》收回。但若要更早释放、更好利用那些不在政府发展规划的私人拥有土地，我们认为可以透过公平和具高透明度的「土地共享先导计划」，以在短中期满足公营和私营房屋的需求。
69. 发展局局长会按以下方向和原则，尽快制订一套可行方案：
- 政府会公开邀请「土地共享」申请，申请者必须在其建议中清楚说明如何透过提升基建、地积比率或改划土地用途等方法，在其拥有的私人土地上于短中期带来相当数量的房屋单位。申请所涉及的新增楼面面积，将由政府与申请者「共享」，当中不少于6至7成须用作兴建以资助出售房屋为主的公营房屋，而公营房屋的类别将因应资助房屋政策、土地位置和周边配套等因素而决定；
- 申请者必须依从所有适用的法定程序及土地行政机制，包括向城规会提出改变规划用途或规划申请，以及就修改地契向政府缴付属项目内私营房屋和商业配套的十足市值地价；
- 为利用私营机构的效率和加快发展速度，申请者须负责兴建支援有关发展甚至能惠及当地社区的基建设施，费用经政府从成本效益角度审核后，可从地价中扣减。此外，申请者须自行统一发展范围内的私人土地业权。如基建设施涉及私人土地，政府可考虑以公众利益为依归，按一贯安排收回相关土地以提供基建；及
- 申请机制必须公平、公开和透明，让所有合资格私人土地业权人都可参加，并以一套公开准则和程序处理各个申请及挑选合适的项目。此外，计划需在资讯发放上做到适时透明，释除公众疑虑。就此，申请会呈交大部分成员属非官方人士的土地及建设谘询委员会考虑，并须获行政长官会同行政会议批准。
70. 我亦会要求发展局为先导计划设时限和可处理面积上限，以便政府能在短中期处理最具效益的项目。我希望在参考土地供应专责小组的最终报告后，于明年推出先导计划。
活化工厦
71. 政府在先前活化工厦计划至今批出合共124宗改装整幢旧工厦以及重建工厦的申请。计划提供更多楼面面积以配合香港不断转变的社会及经济需要，亦善用了珍贵的土地资源。经检讨成效后，我们决定重启工厦活化计划。新计划加入了改装整幢工厦作过渡性房屋用途。
72. 新计划包括以下措施：
- 地政总署将于限时三年内接受业主申请改装位于「商业」、「其他指定用途」注明「商贸」（「商贸」）及「工业」地带内而楼龄为15年或以上的整幢工厦，作符合规划的用途，并免收地契豁免书费用；但有别于先前计划，建议加入额外条件，即申请者须在完成改装工厦后，将10%楼面面积用于政府指定的用途；
- 为推动业主重建那些于1987年前落成的工厦，我们会延伸现时在部分「住宅」地带内适度提高最高住用地积比率的规划政策，在位于主要市区及新市镇的非「住宅」地带内，容许相关工厦重建项目可放宽最高核准非住用地积比率，上限为20%；但个别申请须在限时三年内向城规会提出，并须在获批后于指定时间内完成契约修订；
- 容许活化工厦可提供过渡性房屋。具体来说，业主如利用已经或即将整幢改装位于「商贸」、「商业」、「综合发展区」及「住宅」地带的工厦作非工业用途，并在改装后将整幢或部分楼层用作过渡性房屋，政府会弹性处理规划及楼宇设计等规定，并免收作过渡性房屋用途的地契豁免书费用。我们鼓励业主与非政府机构合作，提供过渡性房屋给未获分配公屋或有其他住屋需要的基层市民。运房局辖下的专责小组，将就民间推动的过渡性房屋项目提供一站式的统筹支援。
73. 此外，由于部分工厦业权分散，业主未必能于短期内就改装整幢或重建工厦达成共识，因此我们亦会推出以下措施，以便善用现有工厦资源 ─
- 在设定期限（初步为五年）内放宽申请地契豁免书的政策，让符合规划要求的文化、艺术及创意产业，在无须另行申请地契豁免及缴交豁免费的情况下，于现时工厦的个别单位内运作；
- 在顾及公众安全的前提下，扩大缓冲楼层的可准许用途，以涵盖电讯机楼中心和电脑╱数据处理中心用途，促成改装工厦低层楼层为非工业用途；及
- 公布工厦地契内注明的「仓库」用途具更广阔的定义，可涵盖货物装卸及货运设施和可循环再造物料回收中心。
发展局稍后会宣布上述措施的具体内容，并在今年年底起陆续实施各个环节。
精简管制、加快供应
74. 为了加快房屋土地发展供应，发展局已成立督导小组，研究如何精简辖下部门的发展审批流程。我们亦已于土地及建设谘询委员会下成立了一个联合委员会，为精简审批安排建议凝聚共识。我们已于今年9月就第一批建议谘询联合委员会的意见，包括如何理顺建筑物高度限制、绿化复盖率及园境要求的审批工作，并获联合委员会普遍支持。未来一年，督导小组会继续认真检视精简审批流程的空间，并陆续推出有关安排。
